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序论

对于PPP合同的性质，即PPP合同属于行政合同还是民事合覆没直存在争议，而PPP合同性质的认定也影响PPP合同纠纷中诉讼主体的认定，现实中，地点政府同样授权其他行政机构或组织手脚PPP合同的签订主体，若因PPP合同履行发生纠纷，授权的地点政府能否手脚适格被告？本文主要对PPP合同的性质及地点政府能否手脚PPP合同纠纷的适格被告进行分析。

论断

对于PPP合同性质的问题，对于政府特准规划类的PPP合同（如BOT等）和适应行政条约公法评释第一条章程的PPP合同，属于行政合同。而对于其他类型的PPP合同，应结合具体条约实质和履行行为进行分析。

对于地点政府授权其他行政机构或组织手脚PPP合同的签订主体和现实主体，地点政府能否手脚PPP合同纠纷的适格被告的问题，若PPP合同被认定为民事合同，公法现实主流不雅点觉得，基于合同相对性，地点政府不是适格被告；若PPP合同被认定为行政合同，地点政府能否手脚适格被告应分析该种授权是行政授权还是行政托福，要是行政授权行为，地点政府不是适格被告。

法律分析

问题一：PPP合同的性质

PPP相貌是指在基础武艺和世界管事范围政府和社会成本基于合同建立的一种结合关系。PPP技俩合同是指政府主体和社会成本主体就政府和社会成本结合技俩的现实所签订的合同文献。 （本文所指的PPP合同即“PPP技俩合同”）

因政府方是PPP技俩的参与主体及PPP合同的签订主体，因此，对于PPP合同的性质，即PPP合同属于行政合同还是民事合同，在表面界和公法现实中一直存在争议，结正当律法例、部门端正及门径性文献来看，对于PPP合同的性质也存在不同的评释。主要存在以下三种不雅点：

（1）PPP合同为民事合同。依据《对于门径政府和社会成本结合合同措置责任的奉告》（财金（2014）156号）第二条第二项：“在PPP相貌下，政府与社会成本是基于PPP技俩合同的平等法律主体，两边法律地位平等、权柄义务平等，应在充分协商、互利互惠的基础上签订合同，并照章平等田认识合同权柄、履行合同义务。”《政府和社会成本结合技俩通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号文献的附件）编制原则部分“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市集机制为基础建立互惠结合关系，通过合同条目商定并保险权柄义务。”从上述章程和文献来看，PPP合同应属于民事合同。

【(2015)民一终字第244号】案例中法院觉得：“本案是典型的BOT相貌的政府特准规划条约……本案合同并未仅就行政审批或行政许可事项本人进行商定，合同触及的相干行政审批和行政许可等其他实质，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不成决定案涉合同的性质。从本案合同的办法、职责、主体、行为、实质等方面看，合同具有彰着的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。”

（2）PPP技俩为行政合同。有不雅点觉得PPP合覆没方是行政主体，PPP合同签订的办法是政府为增强世界产物和管事供给能力、提升供给成果，扫尾行政措置职能，阻难世界利益，条约实质存在措置与被措置的权柄义务实质，具备行政条约的特征，PPP合同应属于行政合同。

从法律章程来看，依据《最高手民法院对于审理行政条约案件几许问题的章程》（以下简称“行政条约公法评释”）第一条章程：“行政机关为了扫尾行政措置大致世界管事办法，与公民、法东谈主大致其他组织协商签订的具有行政法上权柄义务实质的条约，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项章程的行政条约。”第二条章程：“公民、法东谈主大致其他组织就下列行政条约拿起行政诉讼的，东谈主民法院应当照章受理：（一）政府特准规划条约；…（五）适应本章程第一条章程的政府与社会成本结合条约。”因此，对于政府特准规划类的PPP合同（如BOT等）和适应上述公法评释第一条章程的PPP合同，公法评释已明确其属于行政合同。

【（2019）粤行终602号】案例中法院觉得：“……涉案《技俩合同书》系遂溪县东谈主民政府授权遂溪县水生态投资开荒有限公司代表政府方与社会成本方即海南中东集团有限公司、茂名市公路成就有限公司集会体签订爱游戏app-官网下载，属于行政机关诈欺社会成本进行相干基础武艺等投资结合条约，其办法是为了扫尾提供世界管事，适应行政条约的四个因素，属行政条约。”

（3）PPP合同兼具民事法律关系和行政法律关系。《PPP技俩合同指南（试行）》（财金(2014)156号文献的附件）编制阐发部分明确“PPP 从行为性质上属于政府向社会成本采购世界管事的民事法律行为，组成民当事者体之间的民事法律关系。同期，政府手脚世界事务的措置者，在履行PPP技俩的筹谋、措置、监督等行政职能时，与社会成本之间组成行政法律关系。”且该指南将民商法、行政法等相干的法律法例均列为PPP技俩合同相干法律关系的成就和诊治依据，因此，有不雅点觉得PPP合同兼具民事法律关系和行政法律关系。

综上，对于政府特准规划类的PPP合同（如BOT等）和适应行政条约公法评释第一条章程的PPP合同，属于行政合同。而对于其他类型的PPP合同，难以将其简便归类于民事合同或行政合同，结合不同案例对于PPP合同性质作出的不同认定，也可看出PPP合同兼具两种属性，应结合具体条约实质和履行行为进行分析。

问题二：对于地点政府能否手脚PPP合同纠纷的适格被告

若政府方和社会成本方因PPP合同的履行发生纠纷，技俩公司拿告状讼同样濒临被告主体笃定的问题，若地点政府手脚PPP合同的签订主体或现实主体，其天然是适格被告。但现实中，地点政府同样授权其他行政机构或组织手脚PPP合同的签订主体和现实主体，此时，授权的地点政府能否手脚适格被告，具体分析如下：

（1）若PPP合同被认定为民事合同，而地点政府并非合同的签订主体和现实主体时，公法现实中主流不雅点觉得，基于合同相对性，地点政府不是适格被告。【(2020)川15行初37号】案例中，法院觉得：“案涉PPP合同及备忘录的签订主体为四川兴文经济开荒区措置委员会与广州中建核投钞票措置有限公司、中核城市成就发展有限公司，兴文县东谈主民政府并不是合同相对方，不是本案的适格被告。”

（2）若PPP合同被认定为行政合同，依据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法东谈主大致其他组织径直向东谈主民法院拿告状讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关托福的组织所作的行政行为，托福的行政机关是被告。”

另，《最高手民法院对于审理行政条约案件几许问题的章程》第四条章程：“因行政条约的签订、履行、变更、隔断等发生纠纷，公民、法东谈主大致其他组织手脚原告，以行政机关为被告拿起行政诉讼的，东谈主民法院应当照章受理。因行政机关托福的组织签订的行政条约发生纠纷的，托福的行政机关是被告。”

因此，当地点政府授权其他行政机构或组织手脚PPP合同的签订主体和现实主体，地点政府能否手脚适格被告应分析该种授权是否属于行政托福，行政托福和行政授权分歧的关节在于有无法律法例的授权依据。举例，《市政公用行状特准规划措置办法》第四条第三款章程：“直辖市、市、县东谈主民政府市政公用行状主宰部门依据东谈主民政府的授权，细腻本行政区域内的市政公用行状特准规划的具体现实。”该种“授权”是有授权依据的授权，为行政授权，在该种情况下，被授权单元为适格被告，地点政府不是适格被告。

【(2020)鲁15行初388号案例】中法院觉得：“上述《PPP技俩合同》、《政府采购合同》的签约主体均为东昌府区住建局，而非东昌府区政府。诚然东昌府区住建局签订上述合同是受东昌府区政府的授权，但这种授权既是一种里面的授权，也有相应的法律依据大致说是法律的波折授权，而不成认定是托福……东昌府区住建局为本案适格被告，东昌府区政府不是本案适格被告，原告对东昌府区政府的告状照章应予驳回。”

现实中也有部分案例，法院觉得PPP技俩的合同签订主体和现实主体并非是行政授权，而是行政托福，签订条约的后果最终由地点政府承担，而认定地点政府为适格被告。（参见【(2020)闽行终595号】、【(2018)粤08行初395号】案例）

综上，地点政府授权其他行政机构或组织手脚PPP合同的签订主体和现实主体，若PPP合同被认定为民事合同，公法现实主流不雅点觉得，基于合同相对性，地点政府不是适格被告；若PPP合同被认定为行政合同，地点政府能否手脚适格被告应分析该种授权是行政授权还是行政托福，要是行政授权行为，地点政府不是适格被告。

法律法例

《对于门径政府和社会成本结合合同措置责任的奉告》（财金（2014）156号）

《行政诉讼法》

《最高手民法院对于审理行政条约案件几许问题的章程》

类案参考

【（2015）民一终字第244号】

【（2019）粤行终602号】

【（2020）川15行初37号】

【（2020）鲁15行初388号】

【（2020）闽行终595号】

【（2018）粤08行初395号】

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团队简介

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本团队由北京大成（昆明）讼师事务所高档搭伙东谈主、不动产与成就工程专科组细腻东谈主李小丰讼师组建。团队深耕房地产及成就工程法律管事范围多年，为数十家房地产与建工企业提供长年、专项法律管事，为数百件房建纠纷提供诉讼代理管事。本团队在房地产、成就工程范围进行了深远的筹谋，累积了丰富的实务警戒，具有“学问专科化、管事细巧化、团队一体化”的特色，取得了客户的日常招供和一致好评。

文：杨梦婷编：余以清审：李小丰爱游戏app-官网下载